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>>各地控?zé)熍e措相繼出臺(tái) 普遍面臨難執(zhí)行困境(圖)
各地控?zé)熍e措相繼出臺(tái) 普遍面臨難執(zhí)行困境(圖)

時(shí)間:2011/5/4
 
朱慧卿繪
朱慧卿繪
日前,遼寧省沈陽(yáng)市振興街第二小學(xué)舉行“校園遠(yuǎn)離香煙”主題活動(dòng)。當(dāng)天,千余師生親手制作并懸掛禁煙標(biāo)志,杜絕香煙進(jìn)入校園。沈樂(lè)洵攝(人民圖片)
  日前,遼寧省沈陽(yáng)市振興街第二小學(xué)舉行“校園遠(yuǎn)離香煙”主題活動(dòng)。當(dāng)天,千余師生親手制作并懸掛禁煙標(biāo)志,杜絕香煙進(jìn)入校園。

  【新聞背景】 據(jù)2011年1月中國(guó)疾控中心等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的評(píng)估報(bào)告《控?zé)熍c中國(guó)未來(lái)》顯示,雖然我國(guó)于2003年11月簽署了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》,2006年1月正式生效后就開(kāi)始控制吸煙,但5年來(lái)成效微弱,吸煙率居高不下,控?zé)熉募s績(jī)效得分偏低,與公約要求差距巨大。目前,全國(guó)尚有3.56億煙民,與2002年相比幾乎沒(méi)有變化,遭受二手煙危害的人群更是高達(dá)7.38億。

  控?zé)煹脑掝},已經(jīng)在公共范圍內(nèi)掀起數(shù)輪熱議。3月14日,十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議審查批準(zhǔn)的“十二五規(guī)劃綱要”明確提出“全面推行公共場(chǎng)所禁煙”。由衛(wèi)生部出臺(tái)、5月1日起施行的《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》)第十八條明確規(guī)定:室內(nèi)公共場(chǎng)所禁止吸煙。

  與此同時(shí),“控?zé)焺駥?dǎo)員”、地方立法等一系列措施也相繼出臺(tái)或在醞釀中。控?zé)煻嗄辏瑸楹问招跷ⅲ?/P>

  1.“雷聲”雖然大 “雨點(diǎn)”待觀察

  各地出臺(tái)一系列新舉措,但成效如何尚不明朗

  “對(duì)不起先生,這里不能吸煙!眳谴貉嗍呛颖笔∈仪f市一家超市的“控?zé)焺駥?dǎo)員”,一旦發(fā)現(xiàn)有人在超市內(nèi)抽煙,她就上前勸阻。今年3月份,石家莊市共培訓(xùn)了5000名專兼職“控?zé)焺駥?dǎo)員”,這些人主要是公共場(chǎng)所的服務(wù)員、保潔員、引導(dǎo)員、迎賓員等。此外,該市還印制了2萬(wàn)張宣傳海報(bào),制作了5000個(gè)禁煙標(biāo)識(shí),下發(fā)至各類公共場(chǎng)所,張貼上墻。石家莊市愛(ài)衛(wèi)辦副主任王鵬飛透露,目前“控?zé)焺駥?dǎo)員”只在市區(qū)實(shí)行,可能很快會(huì)向各縣(市)全面推廣。

  我國(guó)于2003年11月簽署的《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》自2006年1月正式生效后,政府建立了相應(yīng)的公約履約機(jī)制,衛(wèi)生部成立了專門(mén)的履約領(lǐng)導(dǎo)小組,控制吸煙成為政府一項(xiàng)重要職責(zé)。在北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)等重大活動(dòng)中,政府提出并通過(guò)多種措施基本實(shí)現(xiàn)了“無(wú)煙奧運(yùn)”、“無(wú)煙世博”、“無(wú)煙亞運(yùn)”的目標(biāo)。全國(guó)各地紛紛響應(yīng)日益高漲的控?zé)熀袈,一些控(zé)熍e措相繼出臺(tái),懲罰力度也不可謂不大。

  3月23日,49歲的陳某在上海地鐵3號(hào)線虹口足球場(chǎng)站臺(tái)尾部電纜井內(nèi)抽煙時(shí)被發(fā)現(xiàn),警方依據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》的有關(guān)規(guī)定對(duì)陳某行政拘留了3天,這是上海警方開(kāi)出的首張吸煙罰單。據(jù)了解,上海地鐵部門(mén)在一周時(shí)間內(nèi)已勸阻吸煙乘客600余人次。上海警方表示,將加大對(duì)不服從禁煙勸告或在重點(diǎn)區(qū)域吸煙乘客的執(zhí)法力度。

  在黑龍江省哈爾濱市,一項(xiàng)關(guān)于控?zé)煹牡胤搅⒎ㄈ涨疤嵴?qǐng)市人大常委會(huì)審議,如果能夠通過(guò),該市將對(duì)吸煙者與違反規(guī)定的禁煙場(chǎng)所管理者予以從重懲罰。條例草案劃定的禁煙范圍不僅包括公共場(chǎng)所,還包括工作場(chǎng)所與公共交通工具等。

  然而,在各地出臺(tái)控?zé)熍e措的同時(shí),“雷聲大、雨點(diǎn)小”的擔(dān)心不絕于耳!胺ㄒ(guī)是好的,深得民心,但關(guān)鍵是如何貫徹執(zhí)行好!痹诘弥枮I市有望出臺(tái)控?zé)煑l例后,一位當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)憂條例是否會(huì)形同虛設(shè)。

  這樣的擔(dān)心不無(wú)道理。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2010年,我國(guó)已經(jīng)有154個(gè)地級(jí)城市發(fā)布了本地區(qū)部分公共場(chǎng)所禁止吸煙的規(guī)定,約占全國(guó)地級(jí)及以上城市的半數(shù)。但從整體來(lái)看,這些地方法規(guī)的實(shí)施效果并不理想,大都淪為一紙空文。北京市愛(ài)衛(wèi)會(huì)承認(rèn),由于沒(méi)有規(guī)定有效的執(zhí)法主體,北京有關(guān)控?zé)煹姆ㄒ?guī)生效十余年間尚未處罰過(guò)一個(gè)人。據(jù)湖北武漢市媒體報(bào)道,該市禁煙條例實(shí)行5年多來(lái)也沒(méi)有開(kāi)出一張罰單。

  2.禁令要落地 關(guān)鍵要具體

  缺少具體的懲罰細(xì)則,控?zé)熋媾R執(zhí)法難題

  控?zé)煷胧╇y以執(zhí)行,或者執(zhí)行難以到位,是各地普遍面臨的困境。

  在石家莊市,按照《石家莊市市區(qū)公共場(chǎng)所禁止吸煙的規(guī)定》的明確要求,違反規(guī)定在公共場(chǎng)所吸煙的,應(yīng)當(dāng)予以制止,并處以10元罰款。10元雖說(shuō)不是大數(shù)目,卻也難以執(zhí)行,主要在于取證不易,手機(jī)拍照等均不能作為證據(jù)。

  此外,勸導(dǎo)員在遇到熟人時(shí)往往由于“人情障礙”而不好意思阻止對(duì)方吸煙,有時(shí)就會(huì)“睜一只眼、閉一只眼”,任其違反規(guī)定而裝作沒(méi)有看見(jiàn);在對(duì)陌生的吸煙者進(jìn)行勸導(dǎo)時(shí)又往往不被理解,甚至?xí)庥霭籽、辱罵。

  同時(shí),由于缺少具體的懲罰細(xì)則,無(wú)法對(duì)違反者進(jìn)行行之有效的責(zé)罰,加之懲罰力度偏低,執(zhí)法主體模糊,人員數(shù)量有限等客觀原因,控?zé)焾?zhí)法面臨非常大的執(zhí)法難題。

  中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授王敬波認(rèn)為,造成控?zé)煑l款難以落實(shí)的原因既有我國(guó)傳統(tǒng)文化中“煙酒不分家”,煙草是主要社交手段之一;也有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中煙草業(yè)在國(guó)家稅收體系中占有重要地位的障礙;還有法律認(rèn)識(shí)和執(zhí)行監(jiān)管方面的誤區(qū),有些人認(rèn)為吸煙是公民的權(quán)利,主要靠吸煙者的自覺(jué),國(guó)家無(wú)權(quán)加以限制。

  新出臺(tái)的《細(xì)則》雖然明確了禁止在室內(nèi)公共場(chǎng)所吸煙,但在一些具體問(wèn)題上仍存在疑問(wèn)。首先,對(duì)于“公共場(chǎng)所”的范圍沒(méi)有明確界定,尤其是公眾關(guān)心的“公共場(chǎng)所是否包含辦公室”沒(méi)有明確說(shuō)明。同時(shí),《細(xì)則》并沒(méi)有任何有關(guān)禁煙內(nèi)容的追責(zé)和懲戒條文,使得“禁煙”成了“無(wú)力的枷鎖”。此外,《細(xì)則》中關(guān)于執(zhí)法單位只是籠統(tǒng)地提到“衛(wèi)生行政部門(mén)”,但國(guó)家控?zé)熮k公室主任楊功煥認(rèn)為,衛(wèi)生行政部門(mén)顯然并不具備很好的執(zhí)行力,“而且,從法律層面說(shuō),衛(wèi)生部的這個(gè)《細(xì)則》也是一個(gè)層級(jí)比較低的法!

  如何讓控?zé)煷胧┱嬲奥涞亍,最重要的是把制度具體化。

  相對(duì)而言,哈爾濱的控?zé)熈⒎ň捅容^具體。該市擬規(guī)定,在旅館的住宿房間、餐飲場(chǎng)所的單間餐廳吸煙的,旅館或者餐飲場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者可以按照旅館的日住宿費(fèi)、該次餐飲消費(fèi)額的一倍收取清潔勞務(wù)費(fèi)。出租車(chē)駕駛員在車(chē)內(nèi)吸煙的,乘客有權(quán)拒付車(chē)費(fèi);乘客在出租車(chē)內(nèi)吸煙的,出租車(chē)駕駛員有權(quán)阻止乘客吸煙或者勸其離開(kāi)。

  盡管如此,該立法能否收到好的執(zhí)行效果,仍是未知數(shù)。

  3.有效控?zé)煵?決心很重要

  須樹(shù)立正確控?zé)熡^念,強(qiáng)化公共場(chǎng)所管理者法律責(zé)任

  按照《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》要求,我國(guó)政府應(yīng)于今年1月9日在室內(nèi)公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所和公共交通工具中實(shí)現(xiàn)完全無(wú)煙。然而,在一些餐館、酒店等公共場(chǎng)所,吸煙者仍然不在少數(shù)!盀槭裁床蛔尦闊煟以谶@里消費(fèi),抽煙難道不是我的權(quán)利嗎?”在北京市東直門(mén)的一家餐館,一名消費(fèi)者和前來(lái)勸導(dǎo)的服務(wù)員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。

  “樹(shù)立正確的控?zé)熡^念是當(dāng)務(wù)之急。”王敬波說(shuō),“當(dāng)前控?zé)煹年P(guān)鍵不是改變吸煙者的個(gè)人習(xí)慣,而是保護(hù)不吸煙者不受二手煙的危害。需要在社會(huì)上營(yíng)造濃郁的社會(huì)氛圍,同時(shí),需要調(diào)動(dòng)全民,尤其是不吸煙者免受二手煙危害的權(quán)利意識(shí),強(qiáng)調(diào)公民的監(jiān)督權(quán),監(jiān)督公共場(chǎng)所的管理者和煙民遵守法律規(guī)定,積極行使舉報(bào)的權(quán)利,應(yīng)規(guī)定在每個(gè)公共場(chǎng)所都張貼舉報(bào)電話等”。

  強(qiáng)化公共場(chǎng)所和工作場(chǎng)所的管理者的法律責(zé)任,也是控?zé)煹谋匾侄。專家建議,通過(guò)宣傳等方式,培養(yǎng)餐館、娛樂(lè)場(chǎng)所等公共場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者執(zhí)行控制吸煙法律的意識(shí)。對(duì)于不履行控?zé)熦?zé)任的經(jīng)營(yíng)者和管理者,衛(wèi)生行政部門(mén)要嚴(yán)加處理。

  王敬波說(shuō),現(xiàn)實(shí)中,政府的監(jiān)督難以奏效的原因還在于,在公共場(chǎng)所,“一支煙”的時(shí)間很短,調(diào)取證據(jù)比較難,這就更需要將經(jīng)營(yíng)者和管理者作為第一責(zé)任人。同時(shí),還要通過(guò)宣傳等方式,提高管理者對(duì)凈化本場(chǎng)所空氣環(huán)境的認(rèn)識(shí)。衛(wèi)生行政部門(mén)要加大對(duì)違法的公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者和管理者的處罰力度。很多地方雖然頒布了控?zé)煼ㄒ?guī),但是多年沒(méi)有一起執(zhí)行處罰的案例,是對(duì)法律嚴(yán)肅性、權(quán)威性的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

  “從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,還需要注意切斷政府和煙草企業(yè)的利益鏈條,現(xiàn)在政企不分,政府是煙草行業(yè)的受益者,很難真正控?zé)煛!蓖蹙床ㄕJ(rèn)為,政府還應(yīng)該利用經(jīng)濟(jì)手段,抑制煙草消費(fèi)需求。其他國(guó)家的控?zé)煂?shí)踐表明,提高煙草稅,上漲卷煙價(jià)格,可有效降低煙草消費(fèi)量!澳壳拔覈(guó)煙盒包裝上的健康警示語(yǔ)‘吸煙有害健康’并不足以對(duì)吸煙者產(chǎn)生明顯的警醒作用。督促其產(chǎn)生戒煙的打算,還要標(biāo)注更明顯的圖片等警示標(biāo)志。遏制煙草危害的一個(gè)關(guān)鍵要素,是禁止各種形式的煙草廣告、促銷和贊助活動(dòng)!

  此外,戒煙建議和支持系統(tǒng)也有待強(qiáng)化。超過(guò)九成的受訪煙民表示因?yàn)樽约簢L試戒煙時(shí)遇到很多困難,但是無(wú)法得到任何援助,更未接受過(guò)戒煙治療,因此復(fù)吸比例非常高。從這個(gè)角度而言,控制煙草,不管對(duì)煙民還是政府而言,都要付出更大的決心。

 
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